Interview Sander Kole: “Ooit was Nederland een gidsland”

Mr. dr. Sander Kole is als universitair hoofddocent algemeen bestuursrecht en omgevingsrecht verbonden aan de Open Universiteit. Hij publiceert regelmatig in verschillende tijdschriften en wordt geregeld gevraagd om zijn visie te geven over het natuurbeschermingsrecht in Nederland en Europa. De wijze waarop overheden in Nederland omgaan met de juridische benadering van het natuurbeschermingsrecht kan leiden tot enorme boetes van de Europese Commissie, stelt hij. De wolf is een van de dieren waarover in Nederland veel gediscussieerd wordt. Een mooi moment om hem over de wolf te interviewen.

Door Jeroen Pouwels

Het plan is om de beschermde status van de wolf te verlagen in het kader van het verdrag van Bern. Welke consequenties kan dit hebben voor de status van de wolf in Nederland?
“Dit is eigenlijk een vraag die ik niet kan beantwoorden, omdat nog niet duidelijk is wat er veranderd wordt in de status van de wolf. Je kunt die beschermde status verlagen, verkleinen of je kunt hem er zelfs helemaal van afhalen. Of je zou kunnen zeggen dat deze status in bepaalde delen van de Europese Unie of bepaalde landen niet langer van toepassing is.
Het begint er natuurlijk mee dat de beschermde status in de Habitatrichtlijn aangepast moet worden. Maar voordat je dat kunt doen moet je het verdrag van Bern aanpassen. Het Verdrag van Bern ligt onder de Habitatrichtlijn en in het verdrag van Bern zitten ook landen die niet lid zijn van de Europese Unie. Deze landen kunnen een heel andere mening hebben. De zaak is dus zeer gecompliceerd. Kortom: de beschermde status van de wolf in Nederland blijft voorlopig van kracht.”

Wat mij opvalt, is dat er helaas veel te snel over afschot gesproken wordt.

Zal het gemakkelijker worden om wolven te schieten als ze belangrijke schade hebben veroorzaakt? Of moet het aantal wolven daarvoor eerst groter zijn geworden?
“Dat hangt eigenlijk samen met die eerste vraag. Als de beschermde status er helemaal van afgaat, dan is het makkelijk. Maar als er gesleuteld wordt aan de voorwaarden die bepalen wat er met de wolf mag gebeuren, dan heb je minder mogelijkheden.
Wat mij opvalt, is dat er helaas veel te snel over afschot gesproken wordt. Er zijn betere en diervriendelijke mogelijkheden. Je kunt zenderen, inrichtingsmaatregelen treffen, zoals wolfwerende hekwerken, en vee in de nacht ophokken. Verder is het mogelijk om te werken met wolfwerende rasters. Ook zijn er – onder meer in Frankrijk – succesvolle experimenten met honden die schaapskuddes beschermen. Je kunt wolven natuurlijk op verschillende manieren verjagen. Daarbij is de vraag of afschot effectief gaat zijn.

Als ik kijk naar de Habitatrichtlijn, dan is het aantal wolven wel van invloed op het verlenen van toestemming om te kunnen schieten. Maar dan nog is dat zeer lastig, omdat er drie stappen doorlopen moeten worden. Men moet eerst kijken of er geen andere bevredigende oplossing is. Er moet sprake zijn van een uitzonderingsgrond, bijvoorbeeld gevaar voor vee, openbare veiligheid of volksgezondheid. En het gaat om de gunstige staat van de standhouding. Het gaat er dan over of een populatie in stand blijft of dat deze afneemt. Bij die derde stap is het aantal wolven van belang. Je zou kunnen zeggen dat als er veel wolven zijn, je dat deel van de afweging eerder kan doorlopen dan wanneer er weinig wolven zijn. Dat is in Nederland een belangrijk punt, want in Nederland hebben we een heel kleine populatie die zichzelf niet in stand kan houden. Hierdoor voldoe je per definitie niet aan de eis van de gunstige staat van de standhouding.”

Welke consequenties kan de stap tot verlaging van de bescherming hebben voor andere soorten die bescherming genieten onder het Verdrag van Bern? Zet dit de deur open voor andere aanpassingen?
“Dat is, denk ik, wel een angst die gerechtvaardigd is. Als je eerst het Verdrag van Bern en vervolgens het beschermingsregime voor de wolf in de Habitatrichtlijn gaat aanpassen, dan zet je wellicht tevens de deur open voor andere soorten die als ‘lastig’ worden ervaren. Denk bijvoorbeeld aan de goudjakhals of de vos. Dat moeten we niet willen.”

De Oostenrijkse overheid wil het tijdelijk mogelijk maken om te jagen op wolven na een aanval op vee. Gelderland (onder andere de BBB-fractie) wil dit ook. Is dit mogelijk en welke rol speelt het Europese Hof hierin?
“Wat de Oostenrijkse overheid wil, kan niet. In principe is het hetzelfde verhaal als hier in Nederland. Met opzet een wolf doodschieten mag niet, dat is verboden op basis van de Omgevingswet. Daar mag je alleen van afwijken als je de drie hiervoor genoemde uitzonderingsgronden doorloopt. Dus eerste de vraag of er andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn.  Schieten is de laatste stap.
Waar men eerst naar moet kijken is of je geen maatregelen kan nemen, waardoor wolven bijvoorbeeld gaan mijden. Verder moet je het publiek goed voorlichten. Ik denk dat we daar in Nederland te laat mee begonnen zijn. Ook kun je, zoals ik eerder aangaf, het vee ’s nachts ophokken.”

Welke rol speelt het Europese Hof hierin?
“Het Europese Hof speelt een heel belangrijke rol. Het Europese Hof heeft vrij recent een tweetal arresten gewezen. Eén gaat over een Oostenrijkse zaak en de andere over een Spaanse zaak. In deze zaken zie je dat de zojuist genoemde stappen een belangrijke factor waren. Het is dus niet zomaar mogelijk om te gaan jagen ofwel afschieten, want de onderbouwing van de noodzaak moet aan zeer strenge eisen voldoen. Deze zijn gelukkig zo streng dat het ‘jagen’ vooralsnog onmogelijk lijkt.”

Op basis van de Habitatrichtlijn is de Nederlandse staat verplicht om ervoor te zorgen dat dieren die hier voorkomen, in een gunstige staat van instandhouding blijven.

In een artikel in Trouw van 19 augustus 2023 zeg je dat de provincie Limburg wil kijken of het fokprogramma van de korenwolf (wilde hamster) nog wel “haalbaar en betaalbaar” is en Gelderland zoekt naar manieren om op te kunnen treden tegen de wolf. Dit soort acties beschadigt de toch al slechte reputatie van Nederland in Europa? Niet-naleven van de regels kan tot forse boetes leiden. Het huidige politieke klimaat lijkt niet gunstig te zijn. Heeft Nederland mogelijkheden om wetten aan te passen en zodoende de richtlijnen te omzeilen?
“In dit artikel staat dat de provincie Limburg wil stoppen met het fokprogramma van de korenwolf op grond van het argument dat de haalbaarheid en betaalbaarheid in het geding is. De vraag is dan eigenlijk: kan dat wel? Deze vraag zou je ook kunnen stellen over het bijplaatsen van korhoenders in Overijssel. Het antwoord is nee. Op basis van de Habitatrichtlijn is de Nederlandse staat verplicht om ervoor te zorgen dat dieren die hier voorkomen, in een gunstige staat van instandhouding blijven.
Op het moment dat er een gunstige staat van instandhouding is, moet je er alles aan doen om die veilig te stellen. Dat wordt pas anders op het moment dat de Habitatrichtlijn wordt aangepast en waarin wordt bepaald dat het beschermingsregime verlaagd gaat worden. Of een soort wordt onder de bescherming van de Habitatrichtlijn uitgehaald. Maar dat kan niet zomaar, omdat bij de Habitatrichtlijn een bijlage zit met een opsomming van dieren die onder diens bescherming vallen. Dit geldt ook voor de wolf.
Mocht de Staat besluiten om niet aan de Habitatrichtlijn te willen voldoen, dan kan Nederland door de Europese Commissie in gebreke gesteld worden. Dit is een formele procedure die uiteindelijk als procedure bij het Europese Hof terecht kan komen. Als dat Hof officieel vaststelt dat Nederland in gebreke is gebleven, volgen er forse boetes. Dit heeft natuurlijk gevolgen voor de reputatie van Nederland op het terrein van natuurbescherming en deze is al niet best.

Nederland viel in positieve zin op binnen de Europese Unie. Nu zijn we helaas tot een bedenkelijk niveau afgezakt.

Ooit was Nederland een gidsland met een beschermingsregime dat veel hoger was dan internationaal gezien verplicht. Nederland viel in positieve zin op binnen de Europese Unie. Nu zijn we helaas tot een bedenkelijk niveau afgezakt. Ik vrees dat daar voorlopig geen verbetering in komt.”

In hoeverre moet je ernstige schade aan vee de wolf aanrekenen als blijkt dat er bijvoorbeeld niet of nauwelijks maatregelen genomen zijn? Zou het juridisch mogelijk zijn om de veehouder aansprakelijk te stellen (te beboeten) wanneer hij door nalatigheid schade heeft opgelopen?
“Je kunt je sowieso de vraag stellen of je de schade die wolven aanrichten, het dier kunt aanrekenen. Het gaat om natuurlijk gedrag. Neem bijvoorbeeld zwervende jonge wolven. Van hen is bekend dat ze dieren doodbijten. Dat hoort bij de ontwikkeling tot roofdier. Deze ontwikkeling van een jong naar volwassen dier kun je geen enkel dier verwijten.
Eigenlijk zou ik het willen omkeren. Je hebt namelijk de Wet dieren die zegt dat je goed voor huisdieren en gehouden dieren moet zorgen. Vanuit deze wet kun je de houders, de eigenaren van die dieren, een verwijt maken. Namelijk dat ze hun dieren niet goed beschermen doordat ze niet de juiste maatregelen nemen.”

Er wordt wel eens geopperd dat je een dierhouder die nalatig is geweest, niet schadeloos zou moeten stellen, want dat lijkt een soort belonen, maar dat je hem moet beboeten. Is dat mogelijk?
“In dit geval spreek je over aansprakelijkheid. Je moet dan kunnen aantonen dat die dierhouder bepaalde maatregelen had moeten treffen en dat hij dat heeft nagelaten. Op basis van de Wet dieren kun je inderdaad zo’n dierhouder aansprakelijk stellen en eventueel beboeten.”

In de media wordt de term ‘probleemwolf’ vaak gebruikt. Kun je überhaupt spreken over een ‘probleemwolf’? Wat is de juridische status van deze term?
“Daar kan ik kort over zijn. Juridisch gezien betekent de term ‘probleemwolf’ niks. Het is niet meer dan een beleidsmatige en politieke term.
Wat ook lastig is aan de term ‘probleemwolf’ is dat het iets zegt over de wijze waarop naar wolven gekeken wordt. Is het alleen het dier dat problemen veroorzaakt of bepaalt de context waarin iets gebeurt of iets wel of geen probleem is? Eigenlijk zou men vanuit de context moeten spreken over probleemsituaties. Zo’n probleemsituatie ontstaat wanneer een dierhouder niet of nauwelijks beschermende maatregelen heeft getroffen. Dan krijg je een heel ander gesprek. Ik zou ook niet weten wat een ‘probleemwolf’ is. Uiteindelijk is de wolf op eigen kracht naar Nederland gekomen en heeft hij alle recht op bescherming. We moeten leren leven met deze nieuwe toppredator. Ook juridisch gezien.”

Uiteindelijk is de wolf op eigen kracht naar Nederland gekomen en heeft hij alle recht op bescherming.

Laten we kijken naar bestuursrecht versus strafrecht. Besluiten van de overheid waaronder vergunningen vallen onder het bestuursrecht. Wanneer vallen overtredingen en wild crime t.o.v. van de wolf onder het strafrecht?
“Vergunningen vallen inderdaad onder het bestuursrecht. Een wolf en andere wilde dieren moeten op basis van de Omgevingswet worden beschermd. De uitvoering van die regels vindt plaats op basis van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Op het moment dat deze overtreden worden, kan er op basis van het bestuursrecht worden gehandhaafd. In bepaalde gevallen is het ook mogelijk om strafrechtelijk te handhaven. In dit geval gaat het over de band van de Wet op de economische delicten. In Nederland is het de gewoonte dat je of het ene of het andere doet. Daarom heb je ook afstemming tussen overheden en het Openbaar Ministerie. En meestal, voor zover er al opgetreden wordt tegen dit soort overtredingen, moet ik erbij zeggen, gaat dat over de band van het bestuursrecht.
Als voorbeeld wil ik een zaak noemen die recentelijk in het noorden van Nederland speelde. Daar was een nest van een zeearend moedwillig vernield. In deze zaak is gekozen voor de strafrechtelijke aanpak, omdat de vernieling moedwillig was. Maar tegen dit soort overtredingen wordt maar heel weinig opgetreden. Zie de zaak van de wolf van Wapse. En als het al gebeurt, dan is het eigenlijk vaker op basis van bestuursrecht en niet op basis van het strafrecht.”

Kun je uitleggen hoe het zit met soortenbescherming en gebiedsbescherming m.b.t. de wolf? Kan je soorten ook beschermen door hun leefgebied te beschermen?
“Laat ik mij toespitsen op gebiedsbescherming in Nederland. In feite bestaat dit uit het aanwijzen van Natura 2000-gebieden of het aanwijzen van gebieden als onderdeel van het Nationale Natuurnetwerk, de NNN.
Voor de wolf zijn de Natura 2000-gebieden van groot belang. De gebieden waar de wolf nu zit, zijn namelijk bijna allemaal Natura 2000-gebieden. Als je deze gebieden zou willen beschermen, ook voor de wolf, dan moet je die wolf opnemen in het aanwijzingsbesluit en er een instandhoudingsdoelstelling voor opnemen. Dit is dusver nog niet gebeurd. Dit betekent dat er in Nederland geen enkel Natura 2000-gebied is waarvoor een instandhoudingsdoelstelling is opgenomen voor de wolf. Juridisch gezien schiet de Nederlandse overheid hierin dus tekort. De Nederlandse overheid moet deze soort, omdat de wolf nu eenmaal gevestigd is in Nederland, beschermen. Het maakt ook niet uit waar de wolf dan voorkomt. Of dat in een natuurgebied is of daarbuiten.
De discussie gaat over het onderscheid, want dat is enigszins kunstmatig. Bescherm je de soort, dan bescherm je ook het gebied en vice versa.

Je kunt beter kiezen voor soortenbescherming dan voor gebiedsbescherming, omdat de soort bij soortenbescherming overal beschermd is. Om een voorbeeld te geven. In Amersfoort lopen met enige regelmaat wolven langs de rand van de stad of zelfs in de buitenwijken van de stad. Als je soortenbescherming hebt, dan zijn de wolven ook in de stad beschermd. In een stad geldt geen gebiedsbescherming. Ook hier is jurisprudentie over van het Europese Hof voor Justitie.”

Hoe komen rechters in sommige gevallen tot verschillende besluiten als het om de wolf gaat?
“Dat komt omdat je verschillende juridische procedures en rechters hebt. Meestal gaat het om procedures bij de bestuursrechters, maar een enkele keer gaat het om een procedure bij een strafrechter. Het strafrecht zit anders in elkaar dan het bestuursrecht. Dus om te kunnen straffen op basis van strafrecht heb je andere regels dan op basis van het bestuursrecht. Dat is een deel van de verklaring.
Een ander deel van de verklaring is dat het heel erg afhangt van de zaak die voorligt. In iedere zaak zijn de feiten weer anders. Dat verschil in feiten is vaak de verklaring voor het verschil in uitspraken Voor zover ik weet hebben bestuursrechters elkaar nooit tegengesproken.
Ervaring bij rechtbanken kan ook een rol spelen. Rechtbanken die zaken over de wolf al vaker hebben behandeld, hebben er gewoon meer ervaring mee. Dus zullen zij vaak anders oordelen dan rechtbanken met minder ervaring. Uiteindelijk zou het mooi zijn als rechtbanken van elkaar leren. Het is mij niet bekend of dit al gebeurt.
Mocht een rechtbank een uitspraak doen waarmee een van de partijen het niet eens is, dan kun je altijd nog in hoger beroep gaan bij de belangrijkste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In regel volgen lagere rechters het oordeel van de Raad van State.   Het heeft dan een uniformerende werking. In die zin kan meer ervaring dus een gunstige invloed hebben.”

Wat kan een organisatie als Fauna4Life doen om het tij te keren? Bestaat de mogelijkheid om dierenrechten in de Grondwet op te nemen? Zo ja, zou dat kunnen?
“Als organisatie kun je verschillende dingen doen om wolven en andere dieren beter te beschermen. Je kunt pleiten voor het veranderen van het juridisch kader, zodat dierenrechten opgenomen kunnen worden in de Grondwet of dat je rechten toekent aan dieren. Over dat laatste loopt al een discussie. Zou je dieren niet dezelfde rechten en plichten moeten geven als mensen? Dat kan natuurlijk. Maar dat betekent wel dat de Grondwet gewijzigd moet worden. Dat is niet zo gemakkelijk, want dan moet twee keer een parlementaire cyclus doorlopen worden, in de Tweede en in de Eerste Kamer. Waarbij twee keer tweederde van de leden voor moeten stemmen. Dat wordt lastig met de huidige politieke verhoudingen of samenstelling van de Tweede Kamer en het kabinet? 
In de wetenschap speelt deze discussie ook, ook buiten Nederland. Dat merk ik wanneer ik overleg met collega’s in de Europese Unie.
 Moeten we rechten en plichten toekennen aan dieren of aan natuurgebieden? Dat is op zich wel een hele actuele discussie, ook in Europees verband.”

De huidige wetgeving in Nederland en Europa zorgt ervoor dat de dieren heel goed beschermd worden. Het probleem is de controle op de naleving ervan.

Hoe kun je wilde dieren beter beschermen? Welke mogelijkheden zijn er om te voorkomen dat jagers juist argumenten aangeboden krijgen waardoor ze de volgende keer van de rechter gelijk krijgen in een rechtszaak?
“Ik denk eerlijk gezegd dat de regels zoals ze nu zijn, goed zijn. De huidige wetgeving in Nederland en Europa zorgt ervoor dat de dieren heel goed beschermd worden. Dus ik denk niet dat het zin heeft om te kijken naar een aanscherping van de regels. Waar het wel verkeerd gaat, is in de uitleg en toepassing van de regels en met name de controle daarop.
Het is algemeen bekend dat die controle er nauwelijks is. Het is helaas zo dat het bijna nooit consequenties heeft als je iets illegaals doet. De politie doet er weinig mee en door het enorme tekort aan boa’s is de controle op de regels er vaak niet. Hier ligt dus een taak voor de overheid. Er moet veel meer controle komen. Op die manier kan worden voorkomen of vastgesteld of wolven en andere wilde dieren ten onrechte worden verjaagd of gedood.  Jacht dient overigens – in tegenstelling tot beheer en schadebestrijding – geen ecologisch doel. Het doel is uitsluitend het voor de lol schieten op dieren.”

LAATSTE NIEUWS: Helaas is voorstel om de beschermde status van de wolf af te zwakken vandaag goedgekeurd. Het betreft een politieke beslissing en geen wetenschappelijke. Het zal geen enkel probleem oplossen. Wij zullen er alles aan proberen te doen om ervoor te zorgen dat de wolf niet daadwerkelijk ‘vogelvrij’ wordt verklaard.

3 december 2024